变革之风（窗）: 政策企业家特征与策略的系统综述

编者按

政策企业家的特征和策略是政策企业家研究中最受关注的子议题。本月海外板块将推送政策企业家研究系列专题，第一期推送2019年发表在Policy Studies Journal上的“Wind(ow) of Change: A Systematic Review of Policy Entrepreneurship Characteristics and Strategies”。本文系统回顾了1984-2017年间发表的相关研究229篇，探讨已有研究中政策企业家呈现哪些结构性特征？政策企业家使用哪些策略，在不同阶段对策略的使用有何差异？政策企业家的特征与其策略的使用是否相关？为更好地理解跨越差异化制度环境、政府层级、部门和领域的政策过程提供了方向。

作者简介

Neomi Frisch Aviram 加州大学伯克利分校犹太法与以色列法、经济与社会研究所

Nissim Cohen 海法大学公共管理与公共政策系

Itai Beeri 海法大学政治学系

一、政策企业家的特征与策略

政策企业家是指愿意利用资源（时间、精力、专业知识或金钱）来支持或抵制重大政策变革，私营、公共或第三部门的个人/团体。他们在政策制定过程中活跃地利用各种机会影响政策结果：在确定问题之后，提出解决方案，采取行动将其列入政治议程，使其合法化，并促进实施和评估。这类群体通常被视为精英成员或高层决策者，他们使用创新思想和非传统战略促进预期政策结果的实现。成功推进政策制定的政策企业家投入了大量精力为其所提出政策赢得注意力。

Kingdon将政策企业家作为关于个体在政策变革过程中角色的理论概念首次引入。他界定了三个相辅相成的决策流：问题、政策和政治流，当一个经验丰富的行动者发现机会之窗，会抓住这个机会，将三个决策流结合起来，从而推动政策变革。在过去的40年里，大量的政策企业家研究集中在个体对政策制定和政策变革的作用。涌现出四种主要理论: 多源流模型、间断均衡理论、倡导联盟框架以及网络管理方法。

在此基础上政策研究者提出，只有处在中心的“大”窗口与地方化的“小”窗口相匹配时，才有可能推进有效的政策变革，因此需要政策企业家联盟。政策企业家概念逐渐在政策研究主流中占有一席之地。并与其他政策变革理论——渐进主义、制度主义、间断均衡、倡导联盟等相结合。

策略是政策企业家研究的重点，成功将三个决策流相结合的政策企业家的行为包括：表现出社会敏锐度；界定问题；建立团队；并以身作则采取行动。但以往研究并没有区分政策企业家的行为和特征，而这是两个不同的方面。

基于以往文献，三个核心研究问题引导着政策企业家研究:

政策企业家的主要特征是什么？

政策企业家使用哪些策略？

政策企业家的特征与策略是否相关？

并讨论了四个衍生问题:

在哪些政策领域、部门、政府层级和地理区域，政策企业家更活跃？

政策企业家是个人行动者还是团体行动者？

政策企业家在决策的不同阶段分别使用了哪些策略？

政策企业家在不同部门和政府层级使用的策略有哪些差异？

二、方法：数据收集和编码

本文搜索了自Kingdon1984年出版第一本关于政策企业家在政策制定中作用的专著开始，直至2017年7月的研究文献，通过The ISI Web of Science and EBSCO interdisciplinary databases、CiteNetExplorer software、the Google Scholar database三个学术数据库和搜索引擎，使用关键字组合产生共6259个搜索结果。

首先依据文章标题和摘要进行了初步筛选，保留了（1）非重复的;（2）1984年至2017年间发表的;（3）以英文发表的;（4）在国际同行评审期刊上发表的;（5）在标题或摘要中确切包含“政策企业家 ”一词的408篇文章。

再根据（1）侧重于政策企业家、意义，探索这一概念作为研究的核心主题之一，而非边缘或次要概念（2）包括实证工作、意义、基于实地观察的数据收集和分析，表现为至少有一个关于机构、组织或数字的案例研究。最终保留229篇研究，并进行编码。

使用内容分析，让数据驱动编码和类别选择。先分析了10篇高引政策企业家研究创建编码表，再反复提炼重测，最终生成包含56个内容类别的编码表（具体见原文附录），并进行试验性编码检测。

三、结果

1、政策领域

按照出现频率由高至低排列为农业、经济、艺术、教育、环境、政府、国防、规划、交通、福利、卫生、技术和对外关系13个领域，24% 的企业家参与了环境政策 ; 13.5% 参与了教育政策; 12.7% 参与了健康政策。而较低参与比例的政策领域可能与公开度有关，例如环境、教育和健康领域相关政策比政策企业家较少的政策领域更受公众关注。不同的政策领域是否更适合某些政策企业家策略需要进行更深入的研究。

2、地理区域

样本中涉及69个国家，68.3% 的案例研究涉及西方民主国家的政策企业家，包括欧洲、北美、澳大利亚等。是真的更普遍还是因为更多的报道也是一个需要考虑的问题。自2008年以来，非西方国家的政策企业家报道数量有所增加，主要集中在中国。因为政治和科层制的变化提高了政策企业家研究的透明度。且大多数案例研究都在一个国家进行，这预示着跨国比较的重要性。

3、个人/团体

分析文章中有大约1/3（38%）是关于个人政策企业家，而其余则是群体或者群体和个人。群体政策企业家可以分为三种主要类型: 非政府组织，作为政策企业家的机构，以及部门间伙伴关系。

4、政府层级

根据文献编码出五个政府层级：地方、区域、国家、跨国和跨级别（政策企业家试图影响多个级别的政府）。大多数活动发生在国家层面(41.5%) ，一些研究认为，在地方政策层面影响政策企业家的外部因素更容易控制，而且更有可能取得成功的结果，但结果现实却不那么普遍。这类研究揭示了在不同政府级别工作的政策企业家的作用。

5、部门

研究中所有的政策企业家都属于公共部门、私营部门或第三部门，在公共部门，编码为“官僚”或“政治家”；在私营部门，将政策创业者编码为“公民”、“商人”或“倡导者”；在第三部门，编码为“ NGO”。发现部门与个人/团体创业之间存在显著的相关关系。在公共部门和私营部门，至少一半是个人政策企业家(分别为50%和63%) ，而在第三部门，这一数值只有14%。这种差异可以解释为：公共部门的政策创业者可以利用其地位权力，而公共部门以外的个人由于缺乏地位权力，可能需要更强大的联盟来影响政策。而部门和政府层面之间没有显著的关系。今后的研究可以继续探讨不同部门的政策企业家使用的战略之间的差异、动机和他们对政策进程的影响。

6、策略

通过系统回顾，发现了政策企业家的20个策略，它们可以被用作单一策略或者策略组合。（1）问题建构：以政治上和文化上可接受和可取的方式建构问题；（2）寻求解决方案：提供一个解决方案，一个具体的政策计划；（3）择地游说：将政策游说或政策决策的场地转移到变革阻力更小，更可能实现成功变革的政策领域(例如: 从地方转移到国家或从法院转移到政府)；（4）过程规划：有一个系统性的长期规划；（5）象征的策略运用：利用故事、意象和其他象征符号来激发热情，吸引公众关注以及建立支持；（6）冒风险：承担潜在的时间、金钱和精力成本，以及政治风险；（7）专注核心，边缘妥协：坚持政策最重要的核心部分的同时，为了获得关键资源必须与意见不一致的主体在其他方面协商妥协；（8）香肠战术：将政策划分为不同阶段，尤其是将可能很难被接受的高政治风险的政策提议转化为许多小部分一步步来，渐进实现；（9）使用媒体报道：使用电视、广播和社交媒体等促进政策宣传；（10）战略性信息传播：战略性利用政策过程中行动者间的信息，战略网络中存在着沟通“核心”与“边缘”的“告密者”；（11）团队领导力：积极领导政策网络，去做那些团体需要但还没有被适当安排的工作；（12）激励潜在受益者：向不同受众强调政策的不同受益之处，让更多的人觉得需要这个政策；（13）建立跨组织、跨部门的伙伴关系：和不同部门、组织的行动者建立网络；（14）在政府中建立网络：在政治家和官僚间建立网络；（15）在政府之外建立网络：与私营、公共和第三部门行动者建立网络；（16）公民参与：在政策议题上组织起公民的积极参与以增强改革的合法性和接受度；（17）政治激活：在政策决策和政治中活跃；（18）收集证据以显示政策的可操作性：以身作则将政策想法付诸行动或与其他人合作以清楚地展示政策建议的可操作性；（19）锚定工作：通过法规、规则制定和实际执行确保政策的安全；（20）参与政策评估：积极参与提出的政策的评估，并且重新规划它。

政策企业家的特质(traits)包括（1）建立信任：在关系和支持网络中建立信任；（2）说服：运用说服性论证；（3）社会敏锐度：精通所处的政治和社会环境，理解他人并建立政策对话。

四、政策周期中的政策企业家策略：一个分类框架

根据分析，本文提出了一个启发式框架，将政策企业家策略分为五类，每一类对应于政策周期的五个阶段之一: 议程设置、政策形成、政策采纳、政策执行和政策评估（见图1）。

图1：政策企业家策略分类的启发式框架

政策企业家影响政策制定的一个关键阶段是议程设置，找出问题（问题建构）并将其与政策或给定的解决方案联系起来（寻求解决方案）、积极推广寻找易于实现这一过程的场所（择地游说）。如果政策企业家有效地运用这三种策略，那么问题和提出的政策解决方案将会赢得期望的关注。

在第二阶段，政策企业家首先使用称之为战略规划的一组策略形成团队，包括：过程规划、象征的策略运用、冒风险、专注核心与边缘妥协、使用媒体报道等等。然后再通过执行团队领导能力、激励潜在受益者、建立跨组织、跨部门的伙伴关系、形成政府内和政府外的网络，参与政治激活来建立团队。

第三阶段发生在当决定被做出且政策需要执行时。政策采纳是一个关键和微妙的阶段，政策企业家策略可以塑造、框定和操控政策过程，但在一定程度上这个过程是在企业家策略的影响之外的。

下一个阶段，政策企业家引进了更多的行动者和资源，可能会收集证据以显示政策的可操作性，并执行锚定工作。

最后一个为评估阶段，政策企业家对提出的政策和实施方案进行重新评估。

利用这一框架，可以确定政策周期理论中缺乏的过程的特定阶段行动者的作用，并提出可检验的假设，以预测政策过程的结果。分析发现80% 以上的研究使用了问题建构和主动寻求解决方案，也证实了网络和团队建设是政策企业家依赖的策略。政策企业家在政策过程的所有阶段，而非仅仅议程设置，都推广其所偏爱的解决方案：积极制定、准备、实施、锚定。在文献中，三个属性：说服力(47.6%)、建立信任的能力(31.4%)和社会敏锐度(70.3%)成为政策企业家策略的关键要素。

五、不同政府层级和不同部门的政策企业家策略

文献回顾表明，政府层级与政策企业家策略使用之间存在显著的相关关系。包括象征的策略运用、过程规划、冒风险、媒体报道、政治参与和执行锚定工作。地方、区域和国家一级符号的策略使用明显高于跨国。而跨国层级过程规划的使用则明显更多。且政策企业家在跨级别决策中的政治参与程度要高得多。

部门与政策企业家策略之间也存在显著的关系，来自私营部门和第三部门的政策企业家使用媒体报道(约40%)、激活潜在受益者(约60%)和公民参与(约40%)策略显著高于来自公共部门的政策创业者(分别为27.2% 、32.8% 和19.2%)。因为其作为局外人推动政策进入决策阶段需要广泛的社会支持。第三部门的政策企业家使用过程规划的比例远远高于私营和公共部门(70%) ，这可能是因为第三部门由具有共同利益或关切和具体任务的有组织团体组成，而私营和公共政策企业家的活动可能更加零散，难以提前规划。

在此框架基础上，将政策企业家的特征和战略联系起来也需要更多的研究工作。

六、讨论与结论

本文通过系统性综述，首先总结了当前研究中政策企业家在政策领域、部门、政府层级、地理区域等维度的分布特征。进而归纳出20种不同的政策企业家策略，确定了政策企业家的三个特质，并根据政策周期理论划分出政策企业家在政策过程不同阶段使用的差异化策略。最终揭示了政策企业家特征与策略之间的关系。

研究表明，问题建构、寻求解决方案以及建立来自不同领域的不同利益相关者的团队这些策略对于政策企业家至关重要。且其策略选择在不同的部门和政府的不同层级存在差异性。

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文章来源：Frisch Aviram, N., Cohen, N., & Beeri, I. (2020). Wind (ow) of change: A systematic review of policy entrepreneurship characteristics and strategies. Policy Studies Journal, 48(3), 612-644.

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本期编辑：康黛崴 章雅婷

审核校对：海外板块全体成员